记者 王珍
8月28日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）正式发布，作为7月中央城市工作会议后的首个配套文件，《意见》中"支持老旧住房自主更新、原拆原建"的政策表述，引发社会各界对城市发展模式转型的高度关注。
中国人民大学经济学院教授刘守英在接受界面新闻专访时指出，中国城市化已进入从规模扩张转向内涵式发展的关键阶段，城市更新作为核心发展路径，其本质在于通过空间资源优化配置实现可持续发展，而老旧小区改造正是这一战略的重要实践场域。
"土地增值收益始终是城市化进程的重要支撑，城市更新阶段同样需要依托土地价值提升构建资金平衡机制。"刘守英强调，多数老旧小区占据城市核心区位，潜藏着巨大的价值提升空间，通过科学改造激活这些土地价值成为关键。
他提出老旧住房自主更新需破解三大核心议题：产权关系明晰化、资金来源市场化、服务内涵品质化。
"改造资金应主要来源于土地与房产的价值增值，而非依赖政府财政投入。"刘守英解读《意见》精神时表示，自主更新模式的核心在于运用价值增值原理，通过居住品质提升实现资产保值增值，形成可持续的市场化运作机制。
在具体实施路径上，他建议通过业态创新拓展收益空间，例如在改造中增设社区咖啡馆、便民商业网点等经营性设施。"这些业态升级产生的收益增量，必须建立与居民共享的分配机制，这是调动改造积极性的关键。"
刘守英特别强调土地利益分配制度的重构意义："原住民既是改造主体也是权益主体，必须确保其在居住条件改善的同时，公平分享增值收益。这种利益共享机制是城市更新可持续推进的制度基础。"
谈及"十五五"时期城市发展战略，刘守英认为风险防范应置于优先位置。"当前存量住宅去化与低效土地盘活等问题，需要在'十五五'期间建立系统性解决方案。"
他以土地利用结构优化为例指出，过去工业用地占比过高、民生用地供给不足的失衡状况必须扭转，"十五五"期间需重点调整工业、住宅、市政及生活空间的用地配比，构建城市友好型空间结构。
在改革层面，他主张深化土地市场化配置改革。"存量土地将成为'十五五'供地主力，其结构调整应主要通过市场机制实现。城市内涵提升带来的土地价值重估，为推进市场化改革创造了历史机遇。"
以下是界面新闻整理的采访实录
界面新闻：支持老旧住房自主更新、原拆原建，这一政策提出的宏观背景是什么，与当前我国城镇化进程以及城市发展阶段有何关联？
刘守英：该政策是中央城市工作会议精神的具体落实，标志着我国城市化进入战略转型期。2012年以来的两次城市工作会议，清晰勾勒出从外延扩张向内涵发展的路径转变。
过去城镇化呈现高速率、大规模扩张、人口快速集聚的特征，而当前已进入稳定发展阶段。这一转变带来三方面深刻变革：一是增速放缓成为新常态；二是发展模式从规模扩张转向质量提升；三是动力机制需从土地财政依赖转向多元价值创造。
这种转型要求重构城市发展逻辑：在用地结构上，改变工业用地占比过高的状况；在空间品质上，从关注建筑形态转向居住体验；在动力机制上，突破土地房地产依赖，建立与高质量发展匹配的资金平衡体系。
城市更新正是适应这种转型的必然选择，而老旧小区改造作为更新主战场，其核心在于通过空间优化与价值重塑，实现从"有没有"到"好不好"的跨越。
值得注意的是，城市更新并非简单的物理空间改造，更是利益分配机制的重构。老旧小区通常占据优质区位，通过功能提升释放的土地价值，应成为可持续更新的资金来源，这需要建立科学的价值捕获与共享机制。
同时，老旧小区普遍存在的公共服务配套不足问题，既是民生痛点也是价值提升点。通过完善功能、优化服务实现的价值增值，才能真正形成"改造-增值-再投入"的良性循环。
界面新闻：《意见》提出，"因城施策增强城市发展动力"。说到"因城施策"，有些城市比如在上海，大部分老旧小区的住房面积非常小，并不能满足人民群众美好的住宅愿望，在原拆原建的过程中，能不能突破一下面积方面的限制？
刘守英：核心区老旧小区普遍存在的"黄金区位、劣质空间"矛盾，必须通过容积率优化等规划手段破解。居民改善居住条件的合理诉求，应当在规划调整中得到体现。
以上海中心城老旧小区为例，通过容积率科学调整，在保障城市天际线的前提下适当增加建筑面积，既可改善居住条件，也能通过空间置换引入商业服务设施。这种"居住+经营"的复合业态，正是城市有机更新的典型模式。
成功的更新实践需要把握三个原则：一是融入城市整体空间体系，避免形成"空间孤岛"；二是拓展社区服务功能，通过咖啡馆、便民店等业态创新培育社区活力；三是注重环境品质提升，参考上海徐家汇片区改造经验，通过业态升级实现空间价值重塑。
尤其重要的是，这些经营性空间产生的收益，必须建立与居民的共享机制，这既是对财产权的尊重，也是激发改造积极性的制度保障。
界面新闻：在推进老旧住房自主更新、原拆原建时，主要会遇到哪些问题？如何应对？
刘守英：实践中需重点破解三大难题：产权梳理、资金平衡与功能提升。
产权明晰是前提。许多老旧小区存在的产权不清问题，直接制约价值提升。通过产权登记确权、历史遗留问题化解等措施，才能建立清晰的权益基础。
资金平衡是关键。《意见》明确的"自主更新"模式，核心在于运用价值增值原理，通过提升居住品质与拓展服务功能实现资产溢价。这种市场化运作机制，改变了传统依赖政府投入的路径依赖。
利益分配是核心。过去拆迁改造中出现的收益分配失衡问题，警示我们必须建立公平合理的增值收益分享机制。原住民作为改造主体，理应在改善居住条件的同时，获得财产性收入增长。
功能提升是基础。通过业态创新与服务升级实现的价值增值，才能真正形成可持续的更新动力。这要求改造方案必须兼顾居住功能优化与服务内涵提升。
界面新闻：支持老旧住房自主更新、原拆原建，会不会对本已疲弱的房地产市场产生不利影响？房企有什么机会吗？
刘守英：城市更新与房地产市场并非对立关系，而是结构优化的有机组成部分。有序推进的更新工作，反而有助于促进房地产市场向高质量发展转型。
从市场规律看，区位优势、服务配套与建筑品质始终是房地产价值的核心支撑。城市更新恰恰是通过提升这些核心要素，实现存量资产的价值重估，这与房地产市场健康发展方向一致。
对房企而言，城市更新带来转型机遇：一方面，具备精细化运营能力的房企，可通过参与更新项目实现差异化发展；另一方面，行业将加速从"开发销售"向"运营服务"转型，租赁管理、社区服务等领域将涌现新增长点。
这种转型要求房企能力重构，从传统的土地获取与建设能力，转向资源整合、业态创新与运营服务能力。能够适应这种转变的企业，将在新一轮发展中占据先机。
界面新闻：展望"十五五"时期，在推动城市更新、促进房地产行业健康发展方面，还有哪些增量措施可以期待？
刘守英："十五五"时期可重点期待三方面制度创新：
一是风险化解机制的系统化构建。存量住宅去化、闲置土地盘活等问题，需要建立市场化与政策性相结合的解决方案，防范化解系统性风险。
二是土地空间结构的战略性调整。围绕城市高质量发展需求，优化工业、住宅、市政及生态用地配比，特别要增加民生服务设施用地供给，构建宜居空间体系。
三是土地市场化改革的深化突破。存量土地配置应更多发挥市场作用，通过价格信号引导资源优化配置。城市更新带来的土地价值重估，为推进市场化改革提供了有利条件。
值得关注的是，土地增值收益的分配机制创新将成为改革重点。如何平衡公共利益与私人权益，建立科学的价值捕获制度，既保障更新资金来源，又维护居民合法权益，这需要在实践中不断探索完善。
界面新闻：在城市化进入到高质量发展阶段时，城乡如何更好融合？
刘守英：城乡融合是城市高质量发展的应有之义，需要构建"空间融合-要素流动-权益保障"的三维体系。
在空间维度，应依托都市圈构建城乡连续体，发挥中心城市对县域及乡村的辐射带动作用。当前部分县城发展滞后、城乡联系薄弱的状况，制约了区域整体发展质量，需要通过基础设施互联互通与公共服务均等化，打破城乡分割。
在要素维度，重点推进土地、劳动力等要素的市场化配置，建立城乡统一的要素市场。特别要保障农民工市民化权益，在教育、医疗、住房等方面实现平等享受，这既是社会公平的要求，也是扩大内需的潜力所在。
城乡融合的本质是人的融合。只有让包括农民工在内的所有城市居民共享发展成果，才能真正实现城市高质量发展的包容性与可持续性。这需要在"十五五"期间加快推进户籍制度、公共服务等领域的系统性改革。